在过去的一年里，数字货币成为主流。去年春天，在短短三个月的时间里，中国在一些最大的城市测试了其首个数字货币。黑客侵入了美国的一条主要输油管道，成功勒索超过 400 万美元的比特币赎金。加密货币飙升至创纪录的水平，总市值超过 2 万亿美元。美联储主席杰罗姆·鲍威尔警告称，加密货币具有极大的波动性，可能存在潜在风险。
多年来，华盛顿的许多人一直认为加密货币是技术人员和西海岸自由主义者的宠儿，但它突然成为拜登政府议程上最重要的政策问题之一。数字货币正在推动巨大的创新，有可能提高整个经济部门的效率。但它们也构成了各种国家安全和金融威胁，甚至可能削弱美国在海外的影响力。
数字货币具有如此大的潜在变革性的一个原因是，它们的软件设计往往反映了一种特定的政策观点——政府应该减少对货币的控制。早期采用者通常会将他们对数字货币的使用赋予其政治和哲学意义。减少政府对货币的控制有潜在的好处，比如降低支付成本。但它也可能削弱当局应对经济危机或打击网络犯罪和金融犯罪的能力。
巨大的上行和下行潜力将围绕数字货币的政策辩论推向了极端。一方面，数字货币的反对者认为它们主要是非法融资的工具，并呼吁政府遏制其传播，在某些情况下甚至提倡禁止私营部门的代币。另一方是将数字货币视为革命性的传道者，他们认为数字货币是革命性的。
但美国需要的是一个采取平衡方法的公共政策框架，在不牺牲政府履行基本职能的能力的情况下保持市场创新能力。换句话说，政策制定者既需要谦逊地认识到市场最擅长将有用的创新与炒作区分开来，也需要有信心采取关键的保护措施。为此，拜登政府应在这些货币构成最大附带风险的领域设立护栏。与此同时，美国应该为推出数字美元奠定基础，或者为私营部门提供支持，以确保美元在国际支付中发挥卓越作用。这种方法将在禁止数字货币和允许市场畅通无阻这两个极端之间开辟一条道路。
美国政策制定者应迅速采取行动。中国和其他国家正在推进主权数字货币。美国将采取什么行动的不确定性，增加了笼罩在该行业上空的监管风险的阴云。美国越早采取措施来提供政策清晰度，创新就能越早蓬勃发展。
更便宜、更快、更冒险
数字货币有公共部门和私营部门。主权数字货币，例如中国的数字人民币，是政府发行的，持有者可以直接向中央银行索取。与普通货币交易一样，主权数字货币交易由中央银行验证。换句话说，这些货币只是常规货币的数字延伸——除了它们可以使央行看起来更像零售银行。根据其设计，主权数字货币甚至可以使普通储户直接在央行开设账户，并可能增加而不是减少政府对货币的控制。
相比之下，私营部门的数字货币通常依靠去中心化的区块链技术在用户之间进行结算。这些货币包括比特币和以太坊等加密货币，其价值相对于美元波动，以及稳定币，如USDC。它们与法定货币挂钩。支撑这些货币的区块链技术有许多种，但它通常允许用户社区在分类账上验证交易，而不是依赖于美联储等中央机构。
例如，在代币从一个用户转移到另一个用户之前，一定数量的代币持有者可能必须验证交易，或者代币持有者可能必须确认加密密钥。将交易转移到银行系统之外的一个结果是交易费用可能会降低。自 2018 年以来，将比特币从一个数字钱包发送到另一个数字钱包的平均费用约为 4 美元。对于类似速度的交易，美国最大的银行向消费者收取的费用要高得多：国内电汇大约 28 美元，国际电汇大约 40 美元。但去中心化系统本质上并不比中心化系统便宜。集中式分类帐可以像去中心化分类帐一样有效地运行。发送比特币比发送美元便宜的一个原因是比特币避免了传统的中央银行系统的大部分基础设施以及相关费用。其中一些基础设施，例如反洗钱系统，起着至关重要的作用。因此，在一定程度上，转移比特币和其他加密货币的成本较低，反映了较低的监管和合规成本，这可能不会持续下去。但与传统支付系统相关的其他成本源于效率低下，可以通过竞争来消除。如果加密货币带来的挑战迫使传统支付系统削减成本，那显然对整个美国有利。
除了提供较低的费用外，加密货币还催生了新一代的去中心化商业模式。例如，支持区块链的文件存储业务允许任何加入网络的人直接向网络上的其他人租用备用硬盘容量，而不是依赖 Dropbox 或亚马逊网络服务。在所谓的“去中心化金融”中，区块链可以在没有银行的情况下促进贷款。
然而，正如一些加密货币布道者所言，去中心化不仅仅是新技术颠覆现有企业的另一个例子。诚然，受区块链技术威胁的公司将不得不适应。但加密货币不仅仅承诺取代私营部门的老牌企业，它们可能会破坏两党都重视的一些重要政府职能，这就存在着一个有限的公共政策框架应该解决的风险。
谁控制货币供应？
加密货币带来的最大风险之一是它们可能会削弱美联储制定货币政策的能力。尽管这种情况不太可能发生，但可想而知，像比特币这样的加密货币可能会成为一种足够普遍的交换媒介，从而使相当一部分货币供应超出美联储的控制范围。
到目前为止，这还是一个理论上的问题。尽管被贴上“货币”的标签，但比特币及其他加密货币大多在美国作为投资资产持有。商品和服务不以比特币计价，因此大多数持有者将其用作黄金或股票等资产的替代品，有时作为对冲通胀的工具。比特币没有成为交换媒介的一个原因是，美国国税局表示，任何涉及数字货币的交易都是应纳税的“变现事件”——这意味着用户需要在购买比特币和使用比特币购买商品期间，为比特币的价值收益缴税。换句话说，出于税收目的，比特币被视为股票，这使得用作货币变得不切实际。
但即使美国国税局改变其观点，比特币和类似的加密货币也不会被广泛用作交换媒介，原因更根本：它们相对于美元的价格波动。就在去年，比特币的价格变化很大——从每枚不到 15,000 美元的低点到超过 60,000 美元的高点。因此，任何以比特币为商品和服务定价的人必须接受这种波动风险。
在一个难以预测技术将如何发展的世界里，政策制定者应该采取积极措施，防止私营部门的数字货币侵蚀美联储对货币政策的控制。特别是，他们应该加强税收规则的执行，包括那些要求对加密货币交易缴纳资本利得税的规则，以使非稳定币作为一种资产而不是作为交换媒介更具吸引力。国会努力在最近的立法中包含适当的加密货币税收报告语言，这是朝着这个方向迈出的良好一步。政策制定者还应该要求稳定币始终保持固定的准备金率，这样即使它们得到广泛使用，也不会妨碍美联储制定货币政策的能力。
不明确的规则，不确定的权力
正如鲍威尔早些时候警告的那样，除了使货币政策复杂化之外，加密货币还可能在金融体系内造成风险。它们在二级市场上进行交易，既可以在场外交易，也可以通过公众广泛使用的交易所进行交易，但围绕它们的监管制度尚不清楚。令人困惑的一点是，加密货币是属于美国证券交易委员会(SEC)管辖范围的证券，还是属于商品期货交易委员会(CFTC)管辖范围的商品。律师们在这个问题上意见不一，行业内对于哪种监管制度适用于哪种货币也存在相当大的不确定性。
即使加密货币明确属于 CFTC 的管辖范围，仍然存在第二个分歧。CFTC 可以监管比特币等加密货币的期货市场，但在现货市场方面，它的权力更加有限——只是惩罚欺诈和操纵的能力。例如，同一交易所可能会促进比特币期货和现货市场的交易，但 CFTC 仅对前者拥有监管权。在没有联邦监管机构的情况下，现货市场可能会在所有50个州受到不同的监管，这既会让消费者感到困惑，也会损害美国的竞争力。如果企业家在美国必须遵守 50 种不同的法律制度，而在其他国家只遵守一种制度，那么他们在美国的业务就会减少。
除了管辖权问题，加密货币还引发了金融稳定性问题。例如，很少有规则管理稳定币的储备或流动性管理。结果，代币持有者可能难以将代币兑换成美元，并且他们可能承担比他们意识到的更多的风险。比如，流行的稳定币Tether最初声称其代币由美元支持，但后来披露其已将其储备投资于各种风险资产，令许多代币持有者感到惊讶。
只要这些货币未被广泛持有，此类风险将仅由个人持币者承担。但是，如果一个具有系统重要性的稳定币的抵押品受到损害，则可能会发生货币挤兑并影响多个市场的稳定性——当经济已经陷入困境时，这种情况更有可能发生。这些都是政策制定者正在讨论的问题，现有的监管框架，例如管理货币市场的框架，可能会部分适用于加密货币。
前进的道路
随着数字货币继续受到关注，关于如何对其进行监管的争论只会变得更加激烈。华盛顿要找到一条中间道路并不容易。由于数字货币涉及如此多的政策领域，它们跨越了美国政府的正常决策孤岛，并有可能出现一种不协调的、拼凑的方法。在行政部门内部，多个机构都与这个问题息息相关，包括财政部、SEC、CFTC、美联储、司法部和国务院。在国会，多个委员会对数字货币感兴趣，包括银行、金融、农业和外交关系委员会。
为了打造一条跨部门的前进道路，拜登政府应定期召集一个类似于总统金融市场工作组的高层小组，其中包括财政部长、美联储主席、SEC主席和CFTC主席。国会还可以成立一个跨党派工作组，以寻求各委员会的共识。
大多数美国人希望他们的政府能够应对经济衰退，防止广泛的金融不稳定，并打击恐怖主义和其他类型的犯罪。但大多数人也希望从数字货币等新技术的创新潜力中受益。关于政府控制资金的决定不仅由软件开发人员决定，还必须由对美国人民负责的民选代表决定。
